第1章 绪论

1.研究背景和研究意义

1.1研究背景

国家审计是国家治理的一项重要制度安排，其法定性、独立性、专业性、全面性的本质特征凸显了国家审计与其他监督的不同。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅《betway必威体育完善审计制度若干重大问题 的框架意见》提出审计“全覆盖”。2019年初审计署《betway必威体育做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》要求进一步加强审计项目和审计组织方式统筹，优化审计资源配置，努力提升审计服务高质量发展的效能。胡泽君审计长也强调：要坚持推进审计项目及审计组织方式“两统筹”，做好常态化的“经济体检”，切实发挥好“经济体检”功能，精准“查病”，有效“治已病”“防未病”。因此，为了实现审计全覆盖，必须在审计管理、人力资源配置方面不断创新。

1.2研究意义

审计全覆盖决定了审计资源必须合理配置,审计统筹机制必须健全有效,审计创新水平必须适时提高,用提质增效的方式满足审计全覆盖带来的挑战。审计“两统筹”既是审计方式的理论创新,也是审计各要素协同融合的实践创新。通过统筹审计计划、审计目标、审计资源实现审计成果的科学性、规范性。对于基层审计组织而言，通过审计“两统筹”可以强化一体化审计，能够更加独立行使审计监督权力，有效解决下级审计机关受到当地党委政府的制约影响的问题，真实深入地揭示基层存在的问题，更好地将党中央重大决策部署落地生根，提升审计治理体系和治理能力。“审计两统筹”通过促进审计信息和成果的共享，协调审计项目之间、各级审计机关之间的监督工作，提升政策跟踪审计的效果，有助于审计监督工作从项目化转为总体化，从区域化转为全国化。

基层审计机关需要充分理解“两统筹”的重要性、紧迫性、必要性，进一步明确审计工作目标任务和保障措施，对于贯彻落实好有关工作要求，进一步整合审计资源，保证在新时代审计监督工作落到实处，提升审计监督效能具有重要意义。

第2章 审计项目审计组织方式管理现状及成效

2.1审计项目统筹现状

2.1.1预算执行审计 “1 + N ”项目统筹。预算执行审计1+N统筹方式是以“大财政”推进审计全覆盖，以促进提高资金绩效为着力点，通过“财政+”等方式，以预算执行审计为主导，有机结合财政收支审计、领导干部经济责任审计、国有企业审计、重大政策措施落实情况跟踪审计、专项资金审计等审计项目，做到“一审多项”、“一审多果”，有效从源头避免对同一地域、同一单位、同一事项的重复审计。随着审计全覆盖政策的落实和“两统筹”概念的提出，各县区审计机关积极探索预算执行审计1+N的形式。2020年初兴隆台区审计局以“全覆盖”为统领，“两统筹”为保障。成立四个审计项目领导小组负责实行“五统一”审计工作模式，通过数据分析明确重点、锁定疑点，有针对性地组织核查，尽量缩短现场审计时间，点面结合反映区域性、普遍性问题。打破股室界限，统一调度，集中人力。同时推行审计项目“1+N”模式，依托部门预算审计平台，同步安排了2个部门经济责任审计工作。从而形成了财政部门预算执行审计的全方位、深层次、多角度的全覆盖。主要做法如下：

（一）加强组织领导和方案设计。定期召开审计局党组会议，研究部署推进审计监督全覆盖工作、解决审计实施过程的重大审计事项。传达学习了中央审计委员会《betway必威体育深入推进审计全覆盖的指导意见》等文件精神，研究出台了《财政预算执行审计实施方案》《国企审计实施方案》。明确分工，细化责任，形成审计局党组统一领导，团结协作，各司其职的工作格局。

（二）创新审计实施方式。为解决审计人力资源与任务繁重的矛盾，依据《审计准则》第二十条的规定，区审计局聘请4家中介机构，按照统一工作方案、统一组织方式、统一数据分析、统一定性、处理处罚口径、统一审计报告”原则，实行多组配合、集中分析、分散核查工作模式，实施审计项目。同时推行审计项目“1+N”模式，依托部门预算审计平台，同步安排了两个部门经济责任审计工作。从而形成了财政部门预算执行审计的全方位、深层次、多角度的全覆盖。

（三）压实责任，提升审计执行效果。在审计项目执行过程中，以新理念把握引领新常态，加强审计计划执行管理，适时总结经验，改进工作方法，保证审计全覆盖推进效果。一是目标分解，责任到人。对目标任务进行分解，把审计项目分解到各审计组，各组既分工、又协作，做到任务明确，责任到人。二是倒排工期，限时审结。严格执行限时审结制度，对审计项目规定审计实施时间、审结完成时间。三是领导靠前，一线调度。落实领导带班审计制度，分管领导既当指挥员又当战斗员，带队深入审计一线，及时掌握审计情况，现场发现问题，解决问题，确保审计工作顺利进行。

（四）强化了与纪委监委、执法等部门的工作沟通和联动，构建以纪委巡察联席会议、信访联席会议为主的全覆盖审计情况通报和沟通机制，增强了审计监督合力。

（五）注重审计提质增效，放大审计功效。紧扣审计质量是审计工作的生命线和永恒主题，以《辽宁省审计厅审计业务全链条管理相关制度汇编》为标准，狠抓责任落实、制度落实，以强化现场审计管理和项目审理为抓手，全面提质提效。

2.1.2领导干部经济责任审计与自然资源资产审计项目统筹。2017 年 9 月，两办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计同样成为审计机关加强对领导干部履行职责情况进行审计监督的重要任务。遵循五大发展理念，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。经济责任审计侧重从履行经济发展责任角度审查评价领导干部，自然资源资产离任审计则从自然资源资产管理和生态环境保护方面考核评价领导干部履职情况，将两者统筹实施，能够更加全面客观地考核评价领导干部履行经济发展和资源环保责任的总体情况，有利于促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，实现经济发展和环境保护的双赢。

2.2审计组织方式统筹现状

为实现全覆盖的要求，解决地方审计机关人少事多、审计专业性强的问题，各审计机关积极统筹多方面审计力量，充分发挥内部审计作用，利用社会审计力量，同时完善购买社会服务管理制度，通过公开招标的方式，从社会中介机构选出一批经验丰富、业务能力扎实、综合素质过硬的专业人才，建立专家人才库，根据工作需求，适时选择调配人才库专家参与重大项目审计，以审代训，既缓解了审计资源紧张，提升了审计人员能力，也以此加强了对审计监督对象内审工作的指导和监督，发挥前置预警作用，促进各部门、单位更有效地加强管理、抵御风险，实现高质量发展。

第3章 基层审计机关推进“两统筹”工作中存在的问题

3.1审计项目协调不畅。

在同一个年度内审计工作中，不同级的审计机关对同一个审计对象进行多次现场审计的现象经常发生，尤其是在财政、住建等审计单位中，例如在一年内，财政局可能会先后接受省审计厅、市审计局和县区审计局对重点专项资金的审计。这种重复审计的现象造成了审计资源的浪费和被审计单位的负担，增加了审计机关的矛盾，降低了审计工作的效率。重复审计这一现象出现的原因主要是各级审计机关缺乏沟通衔接，上级审计机关在制定审计项目计划后没有及时通知和下达给下级审计机关，确定审计方案时上下级审计机关缺少沟通和协调，在总结审计成果后缺少分享和交流，各级审计机关工作有所割裂，缺少整体性和全局观。在编制审计计划时，各审计机关仅仅维持机关负责的审计项目之间的平衡，忽略了存在“一审多项”“一审多果”可能性的审计项目，没有从全局上考虑审计工作，审计项目计划缺乏梳理和优化，导致审计项目在工作方案中重复出现，造成审计资源的浪费。

3.2人员配备不足。

对于审计人员相对少、审计任务相对繁重的基层审计机关而言，每年既要承担上级机关的多头审计任务调度，又要完成本级职能工作，人手少、任务重、压力大，一个项目往往对应一个或者多个被审计单位的情况并不鲜见，同时也可能存在项目与项目之间较难融合或嵌入难度较大。基层审计机关审计人员相对缺乏，人员断层、结构老化问题非常明显，导致人员结构与高强度、满负荷的工作矛盾非常突出。另一方面，由于在一线从事审计工作的专业人员不足，很多基层审计单位往往在审计人员分配上陷入顾此失彼的处境，影响审计质量和效率。

3.3大数据更新不及时，使用效率低。

 

数据质量取决于信息化建设水平，但基层审计机关普遍存在信息化设备落后、信息化技术陈旧等信息化水平偏低问题，不能满足审计组织方式对大数据的需求。专业的计算机审计人才相对缺少，能掌握大数据应用技术又熟知审计业务的复合型人才屈指可数，同时受到数据安全、级别权限等方面的限制，基层审计人员无法获取充足的审计数据，审计数据库和审计信息平台的建设较慢，与大数据时代下的审计发展需求不匹配。

第4章 基层审计机关建立“两统筹”长效机制建议

4.1提高政治站位，加强思想意识。

基层审计机关应当要高度重视“两统筹”工作的重要意义，提高政治站位，提升将“两统筹”作为服务国家治理体系和治理能力现代化的工作理念，充分认识“两统筹”在优化审计资源配置中的重要作用。首先是基层审计机关要统一思想认识，积极转变审计干部队伍的工作思路，增强大局意识，跳出本位看全局，增强“向统筹要效率、靠创新提效能”的意识，加大审计创新力度，在盘活用好现有审计资源上下足功夫、深挖潜力。其次是基层审计机关要切实将“两统筹”贯穿于审计项目立项、方案编制、项目实施、撰写报告、整改督查等审计全过程，在项目统筹上要实现精细化、系统化，在组织方式上积极尝试新模式、新方法，不断创新统筹方式和内容，总结好的经验和模式，充分发挥“两统筹”工作的突出作用，增强执行力，提高精准理解、精准发力、精准落实的能力，克服和防止“差不多”的标准和“过得去”的作风，确保各项措施落地、发挥作用。

4.2健全审计配套机制。

“审计两统筹”的实施需要充足的审计资源和保障机制支撑，主要包括高素质审计人才、大数据信息技术。

4.2.1.审计人员素质。“审计两统筹”要求不同类型项目集中实施,项目的广度和深度多于传统模式,对审计人员能力和专业水平提出了更高要求。审计人员应具备不同领域的审计经验,掌握不同行业的专业知识，审计机关应定期组织人员培训和不同部门间的人员交流，采用理论与实践相结合的培训模式，拓宽审计人员的知识结构，掌握适应当前审计形势的审计理论和职业技能，在审计实践锻炼中培养审计人员的个人能力，终身学习与思考总结是能力提升的基本方法，其中科学的思维方法是审计人员能力的重中之重，必须着重培养审计人员的法治思维、系统思维、辩证思维和创新思维能力。加快好班子、好队伍、好梯队推进力度，高度重视年轻审计人才培养，努力建设政治坚定、业务精湛、作风优良、社会公认的职业化审计干部队伍。而一些专业性较强、且不涉及保密事项的审计项目，在对成本效益和外包风险进行综合考虑后，可以选择委托给信誉好、审计服务质量高的社会审计机构，注重探索建立专家资源库，整合社会相关优势资源，取长补短，不断增强审计监督，提高审计工作的质量和效率。

4.2.2.大数据信息技术。“审计两统筹”要求审计机关积极适应大数据时代，从信息技术的角度积极开展审计创新，审计机关应构建高效的审计信息共享平台，推广和应用“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式。推动大数据审计在财政、民生、资源资产等领域的实践和应用。审计机关应构建审计项目数据库，开放内部系统的数据端口，将工作计划、工作日志与工作成果及时录入信息平台，实现上下级审计机构之间的数据共享，便于不同审计机构开展项目合作，避免重复审计。

 

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献

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[4]郑华成，严翔.落实审计“两统筹”存在的问题及应对措施［J］.审计月刊，2020（2）：17-18.

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